폐쇄적인 중앙 권력의 폐해
최순실 국정농단으로 드러나
 
지방분권은 우리사회의 시대적 과제다. 대한민국이 ‘국민이 주인’인 민주공화국의 이상과 괘리가 큰 이유는 초집중화된 중앙권력과 깊은 관계가 있다. 조선조의 유교적 관료문화와 정치구조, 일제 강점기의 억압적 국가 관료통치체제, 해방 후 남북한 대결구도, 군사정권의 권위주의체제, 국가주도형 산업화의 역사를 거치면서 권력은 마치 블랙홀처럼 중앙정부로 흡수되었고, 많은 국민의 의식과 태도에는 중앙집권적 통치구조가 각인되어왔다. 초집중화된 중앙권력을 두고 벌이는 지역기반 정치엘리트들 사이의 승자독식의 쟁탈전은 심각한 지역감정의 정치를 낳았고, 중앙엘리트와 토호(土豪)로 대표되는 지방엘리트 사이의 후원자-고객이라는 연줄중심의 사회관계구조를 만드는 원인이 되었다. 대통령과 국회로 상징되는 중앙권력을 몇 년에 한 번씩 치르는 선거를 통해 제대로 책임을 물을 수 없는 상황에서 중앙의 전문 정치인과 관료 중심의 정치와 행정은 국민이 주인이고 자신들이 대리인이라는 관계를 망각하고 그들만의 게임에 몰두해왔다. 중앙엘리트 중심의 폐쇄된 정치행정구조와 재벌과 같은 특수이익집단과의 결탁에 의한 부패 관행과 폐해가 극단적으로 드러난 초유의 사건이 바로 최순실의 국정농단사태이다.
 
지방분권 실현은 시대적 사명
기존 제도의 기득권 넘어서야
 
지역불균형발전으로 인한 지방의 심각한 인구감소 위기를 의미하는 ‘지방소멸’도 중앙집권적 발전전략의 뿌리 깊은 부작용이다. 산업화과정에서 중앙정부는 기존 대도시 또는 산업 집적지 위주의 불균형 발전전략을 펼치면서 수도권과 지방, 도시와 농촌으로 대조되는 분극화 현상이 심화되어왔다. 또한 하향식 사업체계로 인해 지방정부는 중앙정부 정책의 단순 집행자 역할에 머물면서 지역발전의 모습을 스스로 구상하고 주도해나가는 잠재력을 상실해왔다. 이밖에도 지방분권이 우리사회에 시대적 사명이 되어야하는 이유는 무수히 많다. 그렇다면 무엇이 우리사회의 시대적 사명을 가로막는 것일까? 지방분권 같은 개혁이 어려운 것은 기존제도로부터 이익을 얻고 있는 세력들의 기득권 상실에 대한 저항이 크기 때문이다. 또한 제도의 ‘경로의존성’ 이론에 따르면, 일단 어떤 제도와 그로 인한 구성원들의 문화가 형성되면 나중에 그 제도와 관행이 비효율적이라는 사실을 알고도 여전히 그 경로를 벗어나지 못하고 지속적으로 영향을 준다. 지방분권 개혁 역시 중앙정치인·중앙관료·중앙언론 같은 기득권층의 강력한 저항에 직면할 뿐만 아니라, 오랜 중앙집권적 정치문화에 길들여진 국가에서 쉽지 않은 과제임에 틀림없다.
 
지방을 하위단체로 만드는 헌법
개헌은 지방분권을 위한 처방전
 
이를 감안할 때, 특정 정부의 성격 또는 국회의 자기 이익을 우선하는 자의적인 접근에 영향 받지 않고 일관되게 지방분권 개혁을 추진하기 위한 강력한 처방이 바로 지방분권형 개헌이다. 헌법은 한 국가의 실정법 체계 속에서 최고의 단계에 위치하는 규범이라는 점에서 ‘최고규범성’을 가진다. 헌법의 최고규범성은 헌법 이외의 법률·명령·규칙 등의 타당성의 기준이 된다.
 
현재 우리나라 헌법상의 지방자치 관련 조항은 자치권 및 지방자치단체의 유형에 관한 제117조와 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 제118조의 2개에 불과하다. 문제는 지방자치와 분권의 중요성에 비추어볼 때 헌법의 조문 수가 너무 적고, 헌법 제117조 ①항에 규정된 중앙정부의 ‘법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’라는 제약이 지방자치단체를 단순히 중앙정부의 법령을 집행하는 하부기관으로 전락시킨다는 것이다.
 
헌법 제1조에 ‘분권국가’ 천명을
주민자치권, 보충성 명문화 해야
 
이러한 문제의식 속에서 현재 지방분권개헌국민회의, 국회개헌특위자문위 등의 주도아래 다양한 지방분권형 개헌안이 제시되어왔다. 개헌안의 공통적인 지방분권 관련 주제들을 소개하면 다음과 같다.
 
첫째, 헌법 안에 지방분권국가임을 천명하는 것이다. 구체적으로 ‘대한민국은 지방분권국가이다’라는 조항을 헌법 제1조에 포함시키는 것이다.
 
둘째, 특정 지역단위로 지방정부를 구성하고 해당 정부를 자신의 의사대로 운영하고 통제하는 권한은 국가 또는 중앙정부로부터 나오는 것이 아니라 해당 지역의 주민으로부터 유래한다는 원칙으로서 ‘주민자치권’을 헌법에 명시하는 것이다. 주민자치권은 ‘지방정부의 자치권은 주민에 속한다. 주민은 자치권을 직접 또는 지방정부의 기관을 통하여 행사한다.’와 같이 규정될 수 있다. 주민자치권의 규정은 지방정부의 주인은 국가도 선출직 공직자도 아닌 해당 지역의 주민이라는 ‘지방민주주의’ 또는 ‘주민주권’의 원리를 헌법에 못 박는 것이다.
 
셋째, ‘보충성’(subsidiarity)의 원칙을 헌법에 명문화하는 것이다. 보충성의 원칙은 문제해결에 가장 가까운 당사자가 우선적으로 문제를 해결하는 권한과 책임을 가져야 한다는 것을 의미한다. 정부간 기능 또는 권한 배분의 기준으로서 보충성의 원리는 기초정부→광역정부→국가의 순으로 기능과 권한 배분이 상향식으로 이루어지고, 국가의 기능은 지방자치단체의 기능을 ‘보충하는’ 수준에 머무를 것을 요구한다. 정부간 권한의 상향적 배분은 ‘나라의 무게 중심이 아래에 놓이는’ 정부간 관계를 형성하게 된다.
 
자율성은 자치입법·과세권에 달려
시민과 함께 시대적 과제 완성을
 
넷째, 지방정부의 자치입법권을 헌법에 보장함으로써 중앙정부와 지방정부가 각각 입법권을 갖도록 하는 것이다. 현행 헌법은 “법령의 범위 안에서” 지방정부의 조례제정권을 인정함으로써 국회의 법률이 없으면 지방정부의 조례조차 만들 수 없는 상황을 연출하고, 지방정부를 국회가 만든 법에 정해진 것만 집행하는 하부기관으로 전락시키는 결정적 요인이 되고 있다. 자치입법권을 통해 지방정부는 국회법과는 독립적이고 자율적으로 민주적인 절차를 거쳐 주민권리를 제한하거나 의무를 부과하는 자치법률을 제정할 수 있게 된다. 자치입법권이 보장되는 경우 전국적으로 통일성이 요구되는 외교ㆍ국방ㆍ통화 등의 사항에 대해서만 중앙정부가 입법권을 행사하도록 하되, 나머지 사항에 대해서는 중앙정부와 지방정부가 각각의 입법권을 행사할 수 있다.
 
다섯째, 자치과세권을 헌법에 보장하는 것이다. 8:2의 국세 대 지방세의 비율은 대한민국의 초라한 지방분권 수준을 보여주는 대표적인 지표다. 중앙정부와 지방정부의 세출비율이 4:6임을 감안하면 지방정부 세입의 절반 이상을 중앙정부의 재원에 의존하게 되면서 그만큼 지방정부는 중앙정부에 종속적일 수밖에 없다. 따라서 자치과세권의 핵심은 지방의 재정적 독립성을 확립할 수 있도록 헌법에서 국세는 법률로 정하되 지방세는 조례로 종목과 세율을 정할 수 있도록 자율성을 부여하는 것을 의미한다.
 
이 밖에도 현재 지방분권형 개헌의 의제에는 인구비례로 선출되는 현 국회의 지역편중성을 보완하기 위한 지역대표형 상원제의 도입, 국민투표·국민발안·국민소환제의 직접민주제 도입, 시도지사가 참여하는 제2국무회의 신설 등을 포함한다. 문재인 정부는 올 6월 실시되는 지방선거를 지방분권형 개헌의 골든타임으로 보고 사활을 건 노력을 기울이고 있다. 하지만 당리당략에 따른 정치권의 비협조와 중앙부처의 저항 등 수많은 장애요인 앞에 지방분권형 개헌의 운명은 불투명한 상태이다. 현 시점에서 무엇보다 중요한 것은 우리사회를 한 단계 성숙시키기 위한 시대적 과제가 지방분권이라는 것에 대한 시민들의 공감대를 형성하고, 촛불혁명에 버금가는 아래로부터의 거대한 외침을 함께 만들어가는 것이다. 
●자치행정과 041-635-3604