▲ <좌측 사진>충남도가 직접 민주주의를 실현하기 위한 도구로 지난 2015년 ‘민주주의 여권’을 제작했다. 민주주의 여권(Democracy Passport)은 주민이 실생활에서 주권의식을 갖고 각종 의사결정 과정에 적극적으로 참여해 권리를 실천하는데 필요한 지침서이자 안내책자로, 스웨덴 팔룬시에서 도입해 활용하고 있다. 충남도 민주주의 여권에는 스웨덴 팔룬시의 민주주의 여권과 같이 의회 소개 및 정치 참여방법(정당, 회원가입, 선거출마), 시민역할(의견서 제출, 정치적 모임참여, 시민제안서 제출) 등의 내용이 수록돼 있다. <우측 사진>민주주의 여권에 수록된 도민 참여 방법 및 자치활동 안내 내용.

미국에 없고 한국에 있는 것

중앙의 간섭과 지방의 박탈감

필자는 미국 중서부(mid-west) 지역에서 10년 동안 살았다. 미국 감리교연합회 목사인 아내를 따라서 시카고(대도시-500만), 앤아버(대학도시, 미시간-20만), 이스트랜싱(대학도시, 미시간-20만), 그랜드레지(작은 타운, 미시간-7천명), 미들랜드(소규모도시, 미시간-4만) 등등을 전전하며 살았다. 현재는 공주시 반포면 하신리에 살고 있다.

미국 소도시 생활과 한국 소도시(공주) 생활의 차이는 무엇일까? 내가 경험한 시카고와 미들랜드 시(市)의 편의시설 및 문화적 기회는 질적인 차이가 나지 않는다. 그러나 한국에서 내가 경험한 서울과 공주시는 전혀 다른 세계이다. 서울-대전-공주의 문화적 등급이 1등-2등-3등으로 매겨지는 이유는 무엇일까?

지역문화는 지역주민들의 자기표현이고, 정체성이고, 지역공동체의 얼굴이다. 중앙의 간섭과 규제, 권한박탈이 지역주민의 자기표현의 의지와 기회를 앗아간다. 지역주민들 스스로 지역발전의 주체자 혹은 결정권자가 되지 못하면 강한 지역문화 정체성은 생겨나지 않는다.

미들랜드 시에서 매년 개최되는 여름축제는 수많은 팝그룹, 뮤지션, 아티스트, 음악전문가, 합창그룹, 밴드, 도예가 등등에 의해 자발적으로 조직된다. 높은 수준의 지역문화가 지역주민들의 손에 의해 창출되고 향유된다.

판사도 내손으로 뽑는 미들랜드

결정과 지배는 자치시민의 역할

공주시와 비교하여 미들랜드 시의 문화가 강한 지역 정체성을 갖는 이유는 무엇일까? 미들랜드 시민들의 자기주도성을 국가가 인정하고 있기 때문이다.

미들랜드 시는 자치분권의 도시가 어떤 것인가를 보여준다. 미들랜드 시 와 카운티에서 지방선거시기에 선출되는 공직자는 적어도 45명이 넘는다.

시장, 시의원, 주립대학이사회, 공립초중고 이사회, 하수 및 관개수로 책임자, 카운티 검사장, 경찰서장, 판사, 대중교통 책임자 등등이 주민들에 의해 직접 선출된다. 심지어 주민들이 직접 선출하는 선출직에 ‘모기 통제관(mosquito controller)’도 들어있다.

자치분권개헌을 통해서 지방자치가 실현되면 위에서 언급된 삶의 변화가 일어난다. 우선적으로 자치분권개헌은 민주주의가 확대되는 것을 의미한다. 현재의 중앙집중화된 대의체제에서는 중앙엘리트들이 너무 많은 것을 결정하고 지배한다. 지방자치는 민주주의는 기본원리인 ‘참여’와 ‘경쟁’을 근린생활체계에 까지 확대하는 것을 의미한다.

예를 들면, 지역단위의 다차원적인 미세한 정책선호를 중앙정치를 통해서 해결하는 것은 비합리적이고 비효율적이다. 근린생활지역공간에서 다양한 정치사회적 아이디어가 정당과 후보자들을 통해서 경쟁해야 복잡다단해진 주권자들의 욕구를 신속하고 적확하게 해결할 수 있다.

스웨덴 팔룬시의 강력한 참여

직접민주주의로 자치분권 완성

뿐만 아니라 지방자치는 주권자들에게 공공정책을 결정하는 기회를 확대한다. 근린생활공간에서 자신들의 문제를 스스로 결정하는 기회를 갖게 됨으로서 모든 개인들의 자기표현의 가치를 공공정책결정과정에서 보장받는다. ‘힘 있는 참여’는 주권자들의 정치적 훈련과 책임성을 동시에 성장시킨다.

지역 민주주의는 다양한 아이디어가 경쟁하는 체제를 지역으로 까지 확대시킴으로서, 탈근대사회에서 필요한 ‘다양성’을 생산하고, 지역사회를 풍요롭게 한다. 예를 들면, 1990년대 한국영화는 르네상스를 맞이하였다. 한국영화의 르네상스 배경에는 권위주의 체제를 대체하는 1987년 민주화 이행이 있었다.

마찬가지로 지방자치실현은 지방차원으로 민주주의 확대를 의미한다. 민주주의는 다양한 아이디어 경쟁을 촉발한다. 정치사회적 선택의 자유는 주민들의 상상력을 끌어냄으로서 지역사회에 다이내믹을 부여한다.

둘째, 자치와 분권은 단순히 행정권 내부에서의 ‘사무분장’, ‘재정분권’과 같은 수직적 기능적 권력분립 만을 의미하는 것이 아니다. 위에서 언급한 미들랜드 시와 같이 입법, 사법, 행정, 재정 등 총체적 분권화를 의미한다.

총체적 자치분권 없는 행정권 내부의 권한 위임은 위험하기 조차하다. 다시 말해서 지방자치를 수반하지 않은 지방분권은 중앙엘리트에게 집중화된 권력을 지방엘리트에게 이양하는 것을 의미한다.

중앙에 있는 ‘엘리트 지배 대의제’를 고스란히 ‘지방 엘리트 지배 대의제’로 옮겨놓게 되면, 현재의 지방엘리트 토호들은 지방 관료들과 튼튼한 공모관계를 건설하게 된다.

이 공모관계는 지역주권자들의 견제와 감시가 존재하지 않는 상황에서는 필연적으로 부패할 수밖에 없다. 그래서 모든 선진 민주주의에서 분권화과정은 자치화과정과 동시적으로 진행되었다. 지역단위에서 대의민주주의와 직접민주주의 요소를 강화하지 않는 경우에, 분권화과정은 국가운영시스템을 혁신화 하는 결과를 가져오지 못한다.

아래 그림은 스웨덴 팔룬시(3만 5천명)의 로컬 거버넌스 시스템을 보여주고 있다. 그림에서 쉽게 알 수 있듯이, 엘리트지배 체제를 해소하기 위한 지방차원의 다양한 시스템을 갖추고 있다. 3만5천명 인구규모도시에서 61명의 시의원을 주민이 직접 선출한다. 28명의 도시행정위원들 역시 주민들의 의해 직접 선출되고 이들이 관료체계(5000명의 공무원)를 감시·감독한다.

시장은 28명의 행정위원들 중에서 호선한다. 시민호민관을 직접 선출하여 행정위원들을 주민들이 항시 감시하는 체계를 갖는다. 여기에 더하여 주민투표가 1년에 2회 정도 실시된다. 물론 시민법정주의를 통하여 시민적 상식과 감시가 사법체계에 관철된다.

국가운영원리 바꾸는 분권개헌

정부를 주민 소유로 만드는 일

마지막으로, 자치분권헌법 개정은 지역발전과 국가발전을 위한 국가운영패러다임의 변화를 의미한다.

근대 중앙집중화된 국가는 근대적 과제(산업화와 포괄적 근대화의 완성)를 해결하는데 필요한 기제이다. 잘 정비된 중앙집중화된 관료체제(공무원, 경찰, 군대, 소방 등등)는 도로, 통신, 안전 등의 사회 인프라를 제공하고 산업화과정에서 전략적 산업을 선정하고 자원을 배분하는 강력한 리더십을 발휘하였다.

그리고 권위주의적 관료체계의 리더십을 통해서 선발자본주의 국가를 따라잡는데 기여하였다.

그러나 이제 사회적 욕구는 다양화·다층화 되었다. 근대화시대처럼 단조로운 대량생산방식으로 다양한 욕구들을 만족시킬 수 없다. 주민들의 다양한 욕구들을 지역차원에서 주민스스로 결정하게 함으로서 수요자들의 만족도를 높일 수 있다.

뿐만 아니라 주민 스스로 결정하게 되면 이들의 책임성이 높아진다. 주권자들의 다양한 욕구들을 스스로 결정하고 조정하는 과정에서, 주권자들 사이에 다양한 정치사회적 효과가 발생한다. 우선은 지역차원에서 공동체의 질이 높아진다.

둘째는 주권자들 스스로가 자신들을 정치적으로 훈련시키고 민주주의 학습을 체득하게 된다. 마지막으로 주권자들이 정부를 자신들의 것으로 인식하게 되면서 정치적 책임성이 높아져서 납세의무감을 갖게 된다.

스웨덴 팔룬시의 경우에, 납세 순응도는 9.8(10점 만점)이고 한국의 납세 순응도는 현재 4.47(10점 만점)이다. 결론적으로 말해서, 자치분권개헌은 시대적 변화에 부응하는 국가운영 패러다임의 변화를 의미한다.

●자치행정과 041-635-3604