공간에는 시대정신이 담겨 있다.

우리가 공간을 어떻게 구성하고 배치하는 가에 따라 우리 삶의 방향과 가치도 결정된다.

최근 광역정부가 화두로 떠올랐다. 현재의 시도 지방정부를 500만명 규모의 광역정부로 확대해 말 그대로 진정한 자치분권으로 가자는 제안이다.

이 제안은 소중한 가치를 담고 있다. 지난 20세기를 거치며 고착화 된 서울과 중앙정부 중심의 공간을 보다 민주적인 공간으로 전환하는 신호탄이다.

특히 현재의 불충분한 지방자치가 진정한 자치분권으로 자리매김 하려면 피해갈 수 없는 논의이기도 하다.
강현수 충남연구원장은 광역정부가 자치분권의 중심이자 대한민국 경쟁력의 중심이 되어야 한다고 진단했다. 광역정부가 지역의 사안을 스스로 책임지고 결정할 역량을 갖추지 못하면 자치와 자립은 공염불이라는 게 강 원장의 설명이었다.

강 원장은 지역의 일자리와 소득을 만들고, 주민들의 생활 복지와 안전을 보장하고, 지역의 자연 환경을 보호하기 위해서, 또 지속가능한 발전, 인권과 양성평등 등 새로운 가치를 실현하기 위해서 광역 지방정부의 규모와 역할을 키워 명실상부한 준연방제 방식의 국가 운영이 필요하다고 강조했다.〈편집자주〉

-광역정부가 화두로 떠오르고 있다. 광역정부가 무엇인지 도민이 알기 쉽게 설명 부탁한다.

“자치분권을 위해 필요한 권한과 규모를 갖춘 지방정부를 구성하자는 게 광역정부의 취지다. 자치분권이 실질적으로 되려면 중앙정부의 권한이 지방정부로 내려와야 한다. 산업과 일자리 진흥 기능을 비롯해 보건, 복지, SOC 투자 및 운영, 재난 대비, 물 관리 기능에 이르기까지 지금까지 중앙정부가 하던 사무들을 지방에서 직접 수행해야 한다. 이를 위해서는 광역정부의 역할과 역량이 더 커져야 한다. 그런데 현재 우리나라 17개 시도 광역 지방정부 중 서울과 경기를 제외하고 나머지는 규모가 좀 작다. 일본의 학자 오마에 겐이치는 세계화 시대 지방정부는 그 내부에 국제공항이나 항만 같은 세계와 연결되는 인프라와, 독자적인 소비시장을 가질 정도 규모인 500만명 이상의 인구가 있어야 독자적인 경제권을 형성할 수 있다고 보았다. 이른바 유럽의 강소국인 스위스, 덴마크, 스웨덴, 핀란드 등이 대체로 인구 500만명에서 1000만명 사이의 규모를 가진 나라들이다. 한편 기초자치단체는 주민자치와 풀뿌리 민주주의가 실현되는 규모를 갖는 것이 바람직하다. 그런데 현재 우리나라 기초자치단체는 도시 지역의 경우 수원시처럼 인구 100만이 넘는 곳도 있고, 농촌 지역의 경우 하나의 생활권이라고 하기에는 너무 면적이 넓은 곳도 있다.
 
-자치분권이 실질적으로 가능하려면 적정규모가 필요하다고 하셨다. 그렇다면 현재 행정체제를 최적화시키기 위한 아이디어는 있는가.

“그렇다. 광역정부의 경우 지금은 나누어져 있지만 역사적으로 하나였던 경험을 가지고 있다. 조선시대에는 전국에 8도가 있었고 지금의 충청남북도와 대전, 세종이 충청도로 묶여져 있었다. 개화기 시대 8도가 남북도로 갈라진 이후에도 대전과 충남, 광주와 전남, 대구와 경북이 하나로 있었다. 이처럼 같은 역사를 가진 광역정부는 다시 원래대로 통합하는 것이 어렵지 않다고 본다. 충남과 대전, 세종이 합치면 400만명에 가깝고 충북까지 합치면 500만명이 넘는다. 이렇게 된다면 세종시의 중앙행정기관와 국책연구기관, 대덕의 연구단지, 충남 서해안의 국제항만과 청주 국제공항 같은 글로벌 인프라를 갖춘 역량있는 지방정부가 될 수 있다. 인구 규모로 보아도 독자적 경제 생활권을 가진 유럽의 강소국 규모가 되기 때문에 중앙정부가 담당하고 있는 기능을 받아와도 충분히 잘 해낼 수 있을 것이다. 또 이정도 규모가 되어야 인구 2500만 수도권과 경쟁할 수 있는 최소한의 규모가 된다.
 
- 준연방제 수준의 분권국가를 목표로 한다는 의미로 이해된다. 하지만 오랫동안 중앙집권 국가였던 우리나라에서 자치분권 국가는 낯설다. 중앙집권 국가에서 분권국가로 전환한 대표적인 선진국 사례가 있다면.

“프랑스가 대표적인 예이다. 프랑스는 전통적으로 강력한 중앙집권 국가였는데 1982년에 지방분권법을 제정하고, 20 여년간 준비를 갖춘 후 2003년 여야 합의로 헌법을 개정하여 분권국가가 되었다. 프랑스 새 헌법 제 1조 4항에 프랑스가 지방분권임을 명시했다. 프랑스가 국민적 동의 아래 분권국가로 전환한 이유는 세계화 시대 더 이상 중앙집권 방식으로는 국가 운영이 어렵다고 판단했기 때문이다. 중앙집권 국가였던 프랑스는 모든 것이 수도 파리에 집중되어 있어서 파리 이외의 지역은 사막과 같다는 표현도 있었다. 프랑스 사회가 직면한 복잡한  문제들을 더 이상 중앙집권방식으로 해결할 수 없었다. 또 유럽연합이 태동하여 유럽이 하나로 합쳐지는 국면에서 지역이 국제적 경쟁에서 살아남으려면 스스로 경쟁력을 갖춰야 한다는 절실함도 프랑스가 분권국가로 전환한 배경 중 하나였다.”
 
-준연방제에 대해 설명 부탁한다.

“연방제란 각 지방정부가 독자적인 통치 구조를 갖추어 마치 하나의 독립국가처럼 운영되는 것이다. 미국과 독일이 대표적이다. 준연방제는 그렇게까지 하지는 못하더라도 적어도 지방정부가 지역의 주요 업무에 대해 스스로 책임지고 결정할 수 있는 구조이다.
 
-그렇다면 행정권을 비롯해 궁극적으로 입법권과 사법권까지 지방정부의 권한으로 가져가는 것인가.

“그렇다. 미국과 독일 등 선진 연방제 국가들은 각 주가 자체 입법권과 사법권을 갖고 있다 우리나라도 향후 그 수준까지 나아가야 한다. 지방의회가 제정하는 조례가 국회가 제정하는 법률에 버금가는 귀속력을 갖추어야 하고, 사법자치도 이루어져야 한다. 사법자치가 이루어지려면, 현재의 지방 교육청처럼 법원과 검찰, 경찰이 분권화, 자치화되어야 한다. 이 중 경찰자치는 문재인 대통령의 이번 대선 공약이기도 하므로 먼저 진행될 것으로 보인다. 또한 현재 지방에 설치된 중앙정부의 특별지방행정기관들이 지방정부로 이양되어야 한다. 아울러 국세의 지방세 전환을 포함한 재정 분권이 이루어져서 지방정부가 중앙정부의 지원이나 간섭 없이 자율적으로 지역 살림을 꾸려나갈 수 있어야 한다.
 
-현재 중앙집권 체제의 한계는 무엇인가.

“핵심 권한은 중앙정부가 쥐고 있다. 그러나 실제로 지역 현장에서 필요한 일은 지방정부가 담당한다. 여기서 구조적 문제가 생긴다. 중앙정부가 돈과 권한을 가지고 있기 때문에, 지방정부나 지역주민들이 현장 실정에 맞게 하고 싶은 것이 있어도 하기 어려운 구조이다. 우리가 개발도상국일 때는 선진국을 빨리 따라잡기 위해 국가 전체가 일사분란하게 움직이는 것이 용인될 수도 있다. 하지만 지금 우리나라 발전 수준은 일사분란이 필요한 때가 아니라 다양성과 차별성, 민주주의적 운영 방식이 필요한 때이다. 그런데도 아직까지 거의 모든 것을 중앙정부가 기획하고 결정하고 관리하니 현장과 괴리가 발생하고 창의성이 싹트지 못한다. 세월호 참사, 메르스 사태가 대표적 예이다. 현장의 상황을 신속하고 정확하게 파악하고, 즉시 올바른 해법을 찾으려면 컨트롤 타워가 현장에 있어야 한다. 즉 현장에 권한과 책임을 주어야 한다. 
 
-지속가능한 발전, 인권과 양성평등 등 새로운 시대로 전환하기 위해서도 중앙집권적 방식을 극복해야 한다고 말씀하셨다.

“현재 지방정부 공무원 업무의 거의 절반은 중앙정부로부터 국비를 따와서 이를 집행하는 일이다. 지방재정이 열악하다보니 국비를 많이 따야 지역의 일을 많이 할 수 있다. 시도지사, 시장군수가 얼마나 일을 잘하는지도 국비 확보 여부에 달려있다. 국비를 따기 위해 지방에서는 대통령과 중앙부처, 국회만 바라본다. 지역 주민들과 소통하면서 현장에서 제대로 작동될 수 있는 해법을 만드는데 집중하지 못하고, 단지 국비 확보에만 치중한다면 설령 국비를 따온다고 하더라도 제대로 된 성과가 나오기 어렵다. 국비를 따오는데만 관심이 있다보니, 어떻게 제대로 잘 쓸 것인지에 관심을 돌리지 못하는 것이다. 또한 국비 확보 경쟁은 우리나라 고질병인 지역 간 갈등과 지역 감정을 유발한다. 여기까지는 그렇다고 치자. 많은 국비를 따려면 대형 SOC 사업에 집중하는게 유리하다. 이번 대선에서도 각 지역 공약으로 SOC 건설이 많았다. 대통령 선거를 활용해 큰 건 하나 해결하자는 식이다. 그동안 충남도는 인권과 양성평등, 지속가능한 발전 등 새로운 시대 가치를 구현하기 위해 노력해 왔다. 하지만 중앙집권 구조에서 국비 확보 경쟁에 매달리다 보면, 인권이나 양성평등 같은 담론이 기존 토목 중심의 개발 담론에 가려져 증발하기 쉽다.

- 지금까지 말씀하신 광역정부 규모 확대가 논리적으로는 설득력이 있지만, 현실적으로는 쉽지 않을 것 같다.  행정구역 개편과 시도 통합이 필요한 일 아닌가?

“중앙정부가 강제적으로 추진할 일은 아니다. 지역 주민과 지방정부가 주도하고 민주적 절차와 방식을 따라야 한다. 일률적으로 한꺼번에 할 필요도 없다. 먼저 할 수 있는 지역부터 하면 된다. 현재 부산·울산·경남 3개 동남권 광역자치단체는 ‘부울경’으로 함께 잘 뭉친다. 우리 지역에서도 대전과 세종, 충남과 충북 대표들로 구성된 충청권행정협의회가 활동 중이다. 이런 협력 활동들을 계속 이어나가면서 협력 수준을 단계적으로 높이다가, 여건이 성숙되면 주민투표를 통해 하나의 자치단체로 통합할 수 있을 것이다. 중앙정부는 이를 촉진하기 위해 인센티브를 제공할 수 있다. 예컨대 광역정부를 통합한 지역에 우선적으로 국가 인프라 투자, 재정 권한 강화, 특별행정기관 이양, 지방공무원 직급 상향 등의 유인책을 마련할 수 있다. 문재인 대통령의 약속이기도 한 연방제에 버금가는 강력한 지방분권 국가, 수도권과 지방이 상생하는 지방분권 국가를 만들기 위해, 바람직한 광역정부의 역할과 기능, 규모에 대해서 이제부터 본격적으로 논의해 보아야 한다.”
/박재현 gaemi2@korea.kr