▲ 좌장: 목진휴 국민대 교수(가운데)
패널: 홍준현 중앙대 교수, 유재원 한양대 교수, 주재복 한국지방행정연구위원, 신윤창 지방자치발전위원회 행정체제개편분과위원장, 강현수 충남연구원장, 하혜영 국회 입법조사연구관〈왼쪽부터〉

마을 앞 강물에 물고기가 떼죽음을 당해도 어떤 것도 할 수 없는 지방정부.
전염병으로 도민의 생명이 위기에 내몰려도 손 놓고 중앙의 지시를 기다려야 하는 지역사회.
지역내 노사분규가 일어도 협상을 중재할 아무런 수단이 없는 지방자치.

21세기 대한민국 지방자치의 현주소다.

우리는 훌륭한 국가가 무엇인지 쉽게 말할 수 없다. 하지만 분명한 것은 자신의 삶을 스스로 설계하고 선택하지 못한다면 훌륭한 국가라 할 수 없다.

지난 6일 국회에서 ‘특별지방행정기관 지방이양’을 주제로 보다 훌륭한 국가 형태를 전망하는 토론회가 열렸다.

중앙에 집중 된 권한을 지방정부로 이양해 지역 스스로 자신의 삶을 결정하는 정부 구조를 구축하자는 게 이날 논의의 골자였다.

동시에 생산성·효율성 담론에 포획된 국가 운영의 원리를 뛰어넘자는 의견도 제시됐다. 지난 20세기 성장주의 국가 철학을 넘어서지 못하면 어떤 형태의 지방자치도 사람과 지역의 가치를 제대로 반영할 수 없다는 게 안희정 도지사의 제안이었다.〈편집자주〉
 
특행기관 지방이양은
시대적 요구
 
이날 논의에 따르면 특행기관 지방이양은 지방자치 시대의 요구였다.

날로 복잡해지고 불확실성이 커지는 21세기에서는 더 이상 국가 혼자만의 힘으로 삶의 문제를 풀어낼 수 없기 때문이다.

이와 관련 토론회 참석자들은 보다 효과적인 정부 조직을 재구성해야 한다는 데 의견을 모았다.

특히 날로 커지는 삶의 불확실성에 적극 대응하려면 보다 작은 단위의 자치를 강화해야 하며 이를 위해 특행기관의 지방이양이 시급하다고 강조했다.

패널로 나선 신윤창 강원대 교수는 “인간은 계속 성장해 왔고 현장에서 삶의 문제를 해결하는 가장 근접한 제도와 메커니즘은 바로 지방자치”라며 특행기관 정비가 지방자치 정신에 걸맞도록 진행돼야 함을 언급했다.

신 교수는 특히 “지방자치가 안 되면 한국이 품격 있는 국가로 올라가지 못하다. 경제도 마찬가지며 인류사적으로 증명된 것”이라고 확신했다.

강현수 충남연구원장은 구체적 사례를 들며 보다 성숙한 지방자치를 위해 특행기관 지방이양의 당위성을 설명했다.

강 원장은 “충남 광천은 새우젓으로 유명한 항구였는데 기능을 상실했다. 방조제로 막았기 때문이다”라며 “새우젓은 명성을 잃고 막아 놓은 물은 다 썩어나가는 상황에서 해수유통을 하려해도 지방정부의 권한이 없다”면서 지역의 자기결정권을 회복해야 함을 강조했다.

주제 발표에 나선 주재복 한국지방행정연구원 박사는 특행기관이 야기하는 비민주적 문제점을 지적했다.

주 박사는 “특행기관의 기능적 중복으로 지역 문제 해결에 있어 비민주적 의사결정이 심화되며 중앙정부의 집권경향이 강화된다”고 말한 후 그동안 운영해 온 특행기관에 대한 재정비의 필요성을 역설했다.
 
이양 보다 이관
인력·재원 함께 넘겨야
 
특행기관 권한의 지방이양이 보다 효과적으로 이뤄져야 한다는 우려의 목소리도 컸다.

무엇보다 주재복 박사는 지방이양에 있어 인력과 재원을 동시에 이전할 것을 강조했다.

책임만 넘길 경우 지방이 감당하지 못하는 상황이 발생해 오히려 부작용만 증가할 것이라는 게 주 박사의 판단이었다.

이양 보다 이관이나 이관으로 표현해야 한다는 주장도 힘을 얻었다.

홍준현 중앙대 교수는 그러면서 “지방정부에서 필요한 것은 이양이 아니라 이관”이라고 못 박았다.

이양만으로는 향후 발생할 수 있는 다양한 문제들을 효과적으로 해소할 수 없는 상황이 발생할 수 있다는 게 홍 교수의 우려였다.

홍 교수는 “일단 이양을 통해 인력과 재원을 넘겨받았다 해도 이후 관련 행정수요가 지속적으로 증가할 수 있는데 이때 추가로 들어가는 비용과 인력 문제가 발행한다”며 “수요 증가에 따른 중앙정부 역할의 개입을 고려해야 한다”고 제언했다.

이와 관련 홍 교수는 최근 제주도의 국도 이양에서 발생한 문제를 구체적 사례로 제시했다.

홍 교수는 “제주특별자치도의 경우 권한 이양을 받는 순간 국도가 지방도로 변하게 됐다”며 “이에 따라 정부는 지방도를 지원할 정책 목적을 잃게 됐다”고 지적했다.

특행기관의 지방이양이 온전한 자치를 위한 초석인 만큼 지방정부가 감당할 수 있는 한계를 장기적이고 구체적으로 검토해 권한 이양을 하는 한편, 이양보다는 위임형태로 가는 방안도 고려해야 한다는 게 홍 교수의 혜안이었다.
 
국회 특별법 제정
통큰 이양 필요
 
그동안 지지부진했던 특행기관 지방이양을 실천하기 위해서는 사무단위가 아닌 기능단위의 통큰 이양이 필요하다는 의견도 개진됐다.

특히 이를 위해서 국회 차원의 특별법 제정이 절실하다는 주장도 나왔다.

홍준현 교수는 “개인적으로 지난 96년부터 특행기관 지방이양 작업에 참여했다”며 “이제는 실행하자”며 구체적 실천이 중요하다고 강조했다.

강현수 원장도 통큰 이양이 필요할 때라고 거들었다.

강 원장은 “20년간 논의만 하고 있다”며 “이제 통째로 이양을 하고 문제가 발생하면 수습하는 방식으로 가야 일이 해결된다”고 제언했다.

신윤창 교수는 특행기관 지방이양의 실행력을 높이기 위해 사무단위가 아닌 기능단위의 이양으로 접근하자고 설명했다.

신 교수는 “특행기관의 아이템을 하나하나씩 따로 이행해서는 일이 진행되지 않는다”며 “중앙부처는 경쟁적으로 산하기관을 많이 만들려고 하지 절대로 제어하려 하지 않을 것”이라고 언급했다.

그러면서 “특행기관 사무를 아이템별로 넘기지 말고 조직과 기능을 한꺼번에 넘겨주는 방식으로 가야한다”고 힘주어 말했다.

한편, 특행기관 지방이양을 위해 국회 특별법을 서둘러 제정해야 한다는 주장도 힘을 얻었다.

이와 관련 하혜영 국회 입법조사연구관은 국회 차원의 특별법 제정에 대한 현실적 방안을 거론했다.

하 연구관은 “그동안 지방일괄이양법에 대한 논의가 계속됐고 지난 2004년에는 중앙 정부 차원에서 법안이 만들어져 국무회의에 통과되기도 했다”며 “그러나 국회에서 접수를 하지 못했다. 법안에 전 부처의 권한이 들어가 있어 특정 소위가 처리하기 어려웠기 때문”이라고 설명했다.

그러면서 하 연구관은 “올해 말까지 운영되는 국회 지방재정분권특위에 획기적으로 법안 심사권을 주지 않는 한 어려울 것”이라며 “이러한 한계적 상황에서 법안을 ‘특행기관 이양 특별법’으로 하면 정부조직법이 근거가 돼 안전행정위원회에서 맡을 수 있을 수 있다”고 구체적 방안을 밝혔다.
 
행정 효율성 관점으로
지방이양 따져야
 
특행기관의 지방이양이 오히려 행정 효율성을 저해할 수 있다는 반론도 제기됐다.

유재원 한양대 교수는 “정부 간 기능의 중복성을 행정 비효율의 원인으로 바라보는 전제가 잘못될 수 있다”며 “공공선택론자와 경제학자 등은 중복성이 허용된 상태에서 서로 경쟁하면 행정 효율성이 높아진다고 보기도 한다”고 의견을 피력했다.

그는 또 중복기능에 대해 지방정부의 권한을 특행기관을 이행하는 방안도 따져야 한다고 강조했다.

기능을 특행기관으로 넘길 경우 전문성을 높일 수 있는 반면 지방정부로 이양하면 행정 종합성을 높일 수 있는 만큼 판단이 필요하다는 게 유 교수의 견해였다.
 
권한 이양은
국가 비전과 민주주의 문제
 
특행기관의 지방이양을 단순히 행정 효율의 관점으로 바라보면 곤란하다는 의견도 공감을 얻었다.

안희정 도지사는 “이 문제가 단순히 행정의 효율성만 갖고 논의할 주제가 아니라 국가와 정부 역할을 어떻게 전망할 것이냐의 문제”라며 “지방이양의 업무를 현재 우리 조직으로 소화할 수 있을지 겁이 나지만, 그럼에도 지방정부가 자기 책임 하에 주민 대표성을 갖고 문제를 풀어가야 한다”고 강조했다.

효율의 관점으로만 정부 형태를 고려하게 되면 발전주의적 국가모델과 주식회사 대한민국이라는 인식에서 벗어날 수 없으며, 결국 사람의 가치와 지방자치의 정신은 다시 후퇴할 수 있다는 게 안 지사의 우려였다.

그러면서 “주민 대표성과 민주주의 전진의 측면에서 이 문제를 다뤄야만 한다”며 “행정의 효율성으로는 시대의 흐름을 좇아가기 힘들다”고 강조했다.

목진휴 교수도 “지방자치는 자유와 민주를 보장하는 장치이며 국민이 원하는 것을 찾아줄 수 있도록 해야 한다”며 특행기관 지방이양의 의미를 정리했다.
/박재현 gaemi2@korea.kr