지방자치 20여 년의 교훈과 과제

이정만(공주대학교 행정학과교수, 충청남도 분권협의회 위원)

지난 20여 년간의 지방자치 시행 경험을 통해 우리가 얻은 가장 큰 수확은 무엇일까? 물론 수확이라고 할 게 없다는 의견에서부터 이런 저런 나름의 성과를 언급하는 사람들도 있을게다. 짐작컨대 지난 지방자치의 성과에 대한 일반 시민들의 평가는 결코 후한 점수가 아닐 것이다. 그렇다고 지방자치의 가치나 필요성을 아예 부인하는 사람도 이제는 찾아보기 어렵게 되었다. 어찌 보면 지난 지방자치 20년의 가장 큰 수확은 다른 데 있다기보다 우리 사회가 지방자치의 존재 가치를 이해하고 우리도 할 수 있다는 믿음을 갖게 된 데에 있지 않을까 생각한다.

사실 지방자치는 그 성격상 제도를 도입하는 과정 자체부터가 쉽지 않은 데다 그것을 제대로 운영하기까지는 또 상당한 진통과 시간을 필요로 한다. 지방자치는 지방으로의 권한과 자원의 이동을 수반하기에 지방자치로 인해 권력기반을 침식당하는 세력의 저항과 반발이 뒤따르게 마련이다. 또한 지방자치에 필요한 지방정부 및 시민사회의 자치 역량이라는 것이 하루아침에 형성되는 것도 아니기 때문이다. 이는 오늘날 지방자치의 선진국으로 불리는 서구의 주요 국가에서 전개되어온 지방자치의 역사에서도 쉽게 확인할 수 있는 일이다.

우리가 현재 겪고 있는 시행착오도 지방자치 발전 단계에서 피해가기 어려운 진통의 한 과정으로 볼 수 있다. 다만 서구 사회에서는 비교적 오랜 시간을 두고 순차적으로 지방자치를 발전시켜왔다면 우리는 짧은 시간에 압축적으로 지방자치를 완성해야 하는 부담을 지니고 있다. 그 반면에 지방자치의 전개 과정에서 기득권의 저항에 맞서주어야 할 지방자치 지원 세력은 상대적으로 미약한 편이다. 우리의 특수한 정치사회적 요인에 의해 지방분권에 대한 강한 부정적 이미지와 함께 지방정부의 역량과 도덕성에 대한 회의적인 국민 정서가 여전히 강하게 남아 있기 때문이다. 이는 시민사회가 지방자치의 강력한 추동 주체가 되었던 서구의 지방자치 역사와 다른 점으로 우리의 지방자치를 더 어렵게 하게 하는 요인의 하나이다.

우리나라에서 과거 몇 차례 시도된 지방분권개혁이 처음에는 대체로 요란하게 시작되었다가도 번번이 별다른 성과 없이 일단락되는 과정을 보여 온 것도 이와 무관치 않다. 지방자치가 갖는 정치경제학적 측면에서 보면 분권개혁이 부진한 것은 분권을 원하는 세력보다 원하지 않는 세력 또는 집단이 더 강하다는 것을 의미하기 때문이다. 결국 분권개혁을 효과적으로 추진해나가기 위해서는 무엇보다 분권과 자치에 대한 국민적 지지를 확보하는 일이 긴요하다고 할 수 있다.

그런 점에서 최근 국민인식조사 등에서 지방자치의 가치와 성과에 대한 일반 국민들의 인식이 조금씩이나마 긍정적인 방향으로 변화되고 있다는 것은 여간 다행스런 일이 아닐 수 없다. 물론 아직 현실 지방자치에 대한 평가는 여전히 개선의 여지가 많은 것으로 나타나고 있고 지방자치의 가치와 가능성에 대한 믿음도 견고한 수준이라고 할 수는 없다. 이를 감안하더라도 지방자치 20여 년의 경험을 통해 서서히 일상에서 분권과 자치의 효용성을 느끼고 우리도 하면 제대로 할 수 있을 것이라는 믿음이 조금씩 싹트기 시작한 것으로 해석된다.

이러한 믿음과 희망이야말로 우리 지방자치의 발전을 위해 정말 소중한 자양분에 틀림없다.  향후 우리 지방자치는 우리 사회 내에 이제 막 싹트기 시작한 지방자치의 가치와 가능성에 대한 믿음을 어떻게 키워나가느냐에 따라 크게 달라질 것이다. 앞서 언급한 바와 같이 분권과 자치의 수준을 좌우하는 분권개혁의 성패는 물론이고 지방정부 활동에 대한 주민들의 관심과 참여 수준의 제고도 이와 밀접히 연관되어 있기 때문이다.

그럼 지방자치에 대한 국민적 공감대의 형성과 확산을 위해서 어떻게 해야 할 것인가? 이치는 간단하다. 분권과 자치의 부작용에 대한 우려는 줄이고 긍정적인 성과에 대한 확신을 심어주는 일이 기본이다. 이와 관련하여 지방정부의 역할과 소임이 크다. 대체로 지방자치에 대한 회의적이고 비판적인 인식은 지방정부의 정책 역량과 도덕성에 대한 불신에 뿌리를 두고 있기 때문이다. 지방의 관점에서 지방정부가 중앙집권의 폐해를 지적하고 분권개혁의 의제를 발굴, 합리적인 대안을 제안하는 일도 중요하다. 다만 그에 우선하여 지방정부 스스로의 혁신 노력을 통하여 깨끗하며 일 잘하는 정부로서 지역주민의 신뢰를 회복할 때 비로소 분권개혁의 주장도 국민의 지지를 받을 수 있음을 인식해야 할 것이다.

그런데 지방정부의 역량과 책임성 향상은 지방정부에게만 맡겨두어서 될 일이 아니다. 정부 관료제의 속성상 주권자들의 감시와 참여 없이는 개선되기 어려운 것이 현실이다. 정부는 국민의 수준을 반영한다. 깨끗하고 유능한 지방정부를 만드는 일은 궁극적으로는 시민의 몫일 수밖에 없다. 시민들의 적극적인 관심과 참여가 지방정부의 혁신을 유도하고 지방정부의 정책 성과로, 그리고 이것이 다시 지방자치에 대한 긍정적 인식으로 이어질 수 있어야 할 것이다.

지방자치 시행 20여 년, 여러모로 아직 국민의 기대에는 미치지 못하고 있다. 그러나 자치와 분권이 왜 필요한지, 현재의 조건에서도 정책 의지 여하에 따라 충분히 지방자치가 가능하다는 사실을 인식하기 시작했다고 할 수 있다. 어렵게 막 싹트기 시작한 이 소중한 지방자치에 대한 믿음이 지방정부의 혁신과 함께 분권과 자치를 향한 국민적 공감대로 널리 확산될 수 있기를 기대해본다.